2012-07-19 《文化遺產保護法》(法案)意見書


19/07/2012 — mhaa

澳門歷史城區被聯合國教科文組織列入《世界遺產名錄》已經第7年,澳門自此與世界共同享有這寶貴財產。世界遺產是十分珍貴,亦需要世界人民共同保護。作為法治之區,訂定合適的文化遺產保護法律,既為社會系統提供最基本及最重要的規範,亦能體現澳門對世界遺產的重視及尊重。現時社會普遍認同需要制定周全的文化遺產保護的法規,立法會須盡快通過落實執行。


澳門現行有關文物保護的法規已有20多年歷史,早已呈現出無法追上時代步伐。為此,特區政府先後於2008年推出《文化遺產保護法(法案大網諮詢文本)》及《<文化遺產保護法>(草案)諮詢文本》。經過3年時間的修改及準備,正式向立法會提交法案,立法會於2012年7月16日召開全體會議,特區政府向立法會引介《文化遺產保護法》法案。是次法案涵蓋層面更廣,條文相對完備。是次法案基本上回應了諮詢過程中的訴求,確立了文化遺產保護法的優先原則,並理順了不同法律之間的關係;對於文化遺產刻畫及張貼的處罰、保護區的高度限制,以及文化遺產周邊環境的保護;確立文物的評定標準;釐訂保護文化遺產的獎懲措施及責任等。


誠言,是???《文化遺產保護法》(法案)內文雖已相對完備,當中包括對非物質文化遺產的保護、針對澳門歷史城區的管理計劃等,保護範圍明顯擴大、以及確立互動參與機制等。然而,法案仍存有一定的改善空間,本會特向立法會就法案提出意見及建議。


一、定義

本法案將“古樹名木”納入定義的部份(第四條),但整個古樹名木的規範卻只列在第十一章《最後及過渡規定》的第九十六條,前述整個法案沒有提及有關情況,讓人錯覺並不重視古樹名木的保護重要性。古樹名木是澳門城市發展過程中,碩果僅存的自然遺產,應當重視它們的保育,以平衡城市的生態環境。建議調整法案條文,以及適當補充增加相關保護條文,以突顯其重要性。

法案中有部份條文採用了“文化財產”(如第九、十及十四條),但法案大部份用語均為“文化遺產”,而法案沒有對“文化財產”作出定義,究竟兩者是否存在一定差別,還是兩者是指同一內容。若為後者,建議統一用語為“文化遺產”。


二、違犯的科處

法案只對違法行為只作科處罰金,如文化遺產所有人沒有履行義務(第十條)、拆除被評定的不動產(第三十二條)、在評定的不動產上刻畫、張貼和裝置(第三十四條)、考古工作(第六十三條)及未通報發現考古物(第六十四條)等。本會認為部份採用科處罰金是適宜,但拆除被評定的不動產只科處罰款顯得不足夠,雖然限制其不可興建新建築,但是本會認為缺乏阻嚇作用,應與違犯中止和修改準照(第四十五條)的規定一樣,須負上刑事責任。

此外,在評定的不動產上刻畫或塗鴉的科處屬文化局職權,至於其他行為則由民政總署或文化局科處罰款,本會擔憂在執法上存在困難,因刻畫或塗鴉是極短時間內的行為,除非文化局在平日經常性派出稽查人員到各個文化遺產進行巡查,否則在收到舉報才前往事發地點,有關犯法人士亦可能已離場,難以起到阻礙作用。建議修改由跨部門執法,容許治安警察執法,節省人力資源,亦起到執法作用。

法案規定在具建築藝術價值的樓宇、建築群、場所及緩衝區內張貼或安裝任何性質的物品,須遵守適用法例和事先經文化局評估,並接受該局提出具約束力的意見(第三十四條第四款)。本會十分認同對具建築藝術價值的樓宇、建築群及場所作出的規範,以保護文化遺產。但在緩衝區內張貼或安裝任何性質的物品,須遵守適用法例和事先經文化局評估,本會擔心影響正常的居民及商業活動,而有關當局是否可以在三十日內完成處理大量申請個案是難以評估,為此,本會建議應發出統一指引讓市民共同遵守,相較於就每一申請個案進行處理容易。

公眾對於已列入世界文化遺產的澳門歷史城區存在普遍認知,但相對其他文化遺產,尤其對不知名的文化遺產認知卻較低。如公眾在不知情的情況下在其表面刻畫及張貼,引致須受比《公共地方總規章》更重的懲處,可能會引致公眾反彈。因此,本會建議在所有不動產文化遺產上加上標誌牌,以清楚地標明區分文化遺產及一般建議物,有助執法的順利開展。


三、文化遺產委員會

雖然法案提及多種情況下,如不動產的評定(第二十二條)、建築計劃及在緩衝區內施工的概括性規範(第三十一條)、產生巨大影響的工程(第四十四條第一款)、被評定的動產永久性出境(第六十一條第二款)、非物質文化遺產管理指引(第六十八條第三款)、入選《非物質文化遺產名錄》的項目(第七十二條)及確認非物質文化遺產傳承人(第七十三條)等須諮詢文化遺產委員會意見,並將為文化遺產委員會制定行政法規(第十六條),但《文化遺產保護法》進入最後立法階段尚需時間,本會認為可優先處理有關文化遺產委員會的法規,以便盡早成立該委員會,對最後立法階段的《文化遺產保護法》提供專業意見,以及在《文化遺產保護法》立法後即能更迅速地推出各項配套措施。

對於文化遺產委員會的成立,本會認為需要清晰釐定文化遺產委員會的職能及工作範圍,以免日後其與現時文化諮詢委員會構成權責不清的問題。同時,作為諮詢組織,文化遺產委員會必需以充分體現社會及民眾的意願為原則。因該意見能夠有效約束行政當局的行為,所以委員會的意見應對行政當局具有約束力。在委員會組成上,需要有知識淵博及具代表性的公民參與,符合獨立性要強、代表性要廣的要求。為此,文化遺產委員會委員需有較高比例的民間人士、專業或相關利益人士參與,亦建議邀請專家及學者參與,使文化遺產委員會除了能夠充分體現民間智慧及意願之外,亦兼具專業及學術的意見。


四、公開諮詢

法案規定經行政長官決定,可就一些決策進行公開諮詢,如將某一不動產評為屬文化遺產(第二十三條)、產生巨大影響的工程的研究及計劃(第四十四條第五款)、“澳門歷史城區”的管理計劃或局部管理計劃的方案(第五十四條)及建議入選《非物質文化遺產名錄》的項目(第七十二條)等,本會十分贊同就一些決策進行公開諮詢,有助大眾參與公共政策的制定,減少政策在制定後才發生問題的可能性。

然而,法案刪除諮詢過程中提出的不動產類文化遺產評定啟動程序可最少由500名澳門永久性居民簽署作提名,評定程序可由文化局、其他公共部門或財產所有人發起(第十九條)。容許居民聯署提名是體現公民價值及行使公民權利的形式之一,亦有助於民間力量對保護文化遺產的實踐。若500名澳門永久性居民簽署的規範較不全面,應作修改。因此,本會建議在法案增加相關規定,可由1,000名年滿18歲且具備行為能力的永久性居民簽署作提名發起程序。


五、動產類文化遺產

法案規定啟動動產類文化遺產的評定程序只限公共部門所擁有的具文化價值的動產(第五十九條),但在現實上更多的動產類文化遺產散落在私人或私人實體,如教堂的聖物,為此,本會建議容許私人擁有的具文化價值的動產參與評定程序,以確定澳門擁有的動產類文化遺產及其擁有人。

法案規定了合法的動產類文化遺產出境,然而沒有就不合法的動產類文化遺產出境的科處,建議對不合法的動產類文化遺產出境作刑事處罰。


六、非物質文化遺產

法案對列入《非物質文化遺產名錄》作了詳細的規範,但對非物質文化遺產的傳承卻沒有較多的規定。除了要求非物質文化遺產傳承人的活動定期向文化局提交報告,特區政府應提高本澳對於非物質文化遺產傳承人和保護者的社會地位,以及透過資助(包括金錢及其他不同方式)來推動非物資文化遺產的持續發展。這亦可激發社會大眾對於保護及繼承有關非物質文化遺產的投入度,使其更容易遇到有潛質及優秀人材,使有關非物質文化遺產能夠薪火相傳。同時,本會亦建議政府須支持非物質文化遺產的創新,使非物質文化遺產在保留澳門本土特色的基礎上作出多元的發展,使之不會走到固步自封的路途。


七、獎勵、優惠和支援

法案對獎勵增加弘揚文化遺產獎,本會十分認同有關規定,有助推動更多市民參與弘揚及保護文化遺產的工作。本會亦建議設立更有效的制度來監管有關獎勵制度,定時稽查,使社會資源能夠正確投進對本澳文物保護的方向。


八、總結

綜合而言,本會對於是次《文化遺產保護法》(法案)大多表示認同,有關法案涵蓋範圍較廣,條文亦相對完備,隨著本《文化遺產保護法》的確立,本會對於澳門保護文化遺產的事業寄予厚望,亦期望有關法律盡快出臺。




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